​公立医院编制，魔力在哪儿

公立医院编制，魔力在哪儿

近日，广东省深圳市对公立医院进行编制改革的消息在业内外引发广泛关注。有些医生欢呼雀跃，但一些医院管理者却表示，此种做法虽然能够打破大锅饭的现状，却减弱了对人才的吸引力。一直以来，“编制”是公立医院的一道光环，拥有它是很多人的梦想。但是很多人对编制究竟有什么意义并不十分清楚。那么，公立医院编制的魔力究竟在哪里？本期我们邀请相关专家、医院管理者从政策层面为我们深入解读。

另外，公立医院编制对于发展医疗卫生事业，保护人民健康，起到了很大作用，这是不能忽视的现实。因此，专家特别提醒，公立医院编制改革须与事业单位改革同步、与人事制度改革同步。如果完全取消公立医院编制，其身上所承载的一些职能将如何保障（如事业单位养老、工资待遇、职称晋升等）？如何有效维护公立医院公益性？对此，希望朋友们积极撰文，发表您对公立医院编制改革的意见与建议。

编制管理目的是规范医院行为

我国卫生事业单位编制标准的制定工作始于上世纪50年代。1956年6月，国务院编制工作委员会与原卫生部联合颁发《医院、门诊部组织编制原则》，是建国后制定的第一个全国性卫生事业单位编制标准。1978年，原卫生部制定《综合医院组织编制原则试行草案》，对城市综合医院、医学院校的综合性附属医院和县医院的机构设置、病床比例、人员编制、工作量以及人员配备作出规定，该标准一直沿用至今。

编制管理是国家根据社会政治、经济、文化发展的要求，依据法定权限和程序，运用科学原理、原则和方法，对所属事业单位职责权限、机构设置、人员编制配备进行的一系列规范。公立医院编制对于发展人民医疗卫生事业，保护人民健康，起到了很大作用。

社会发展让超编不可避免

但是，30多年来，随着国民经济的发展、医学科学的进步、居民医疗卫生服务需求日益提高、医疗卫生事业快速发展，各级公立医院所承担的实际任务和机构设置，已经有了很大的发展和变化，绝大多数公立医院的职工人数大大超过编制人数。

支援基层等相关政策、住院医师规范化培训制度、国家节假日制度的调整等，对公立医院人员编制也带来影响。

当前，公立医院的院外工作任务越来越多，如支边、援外、援基层、突发应急等占用了大量人力。2013年，国家实施全国统一的住院医师规范化培训制度，新入职的医务人员一般有3年的住院医培训期，并且医院教学任务越来越重，相应带来医院人员短缺。自1995年5月以来，国家实行5天工作制和增加节日休假天数，即每个工作人员的年有效工作天数由306天减至250天。

为不断满足社会日益增长的医疗卫生服务需要，公立医院只得通过招录编外人员，以解决人员短缺的矛盾。而且，随着人民群众医疗服务需求的不断增加，医院编外人员的构成由最初以后勤岗位为主，逐步扩大到医疗、护理等专业技术岗位，甚至编外人员逐渐成为医疗卫生服务提供中不可缺少的重要力量。

编制附载“人事管理”功能

除了作为人员配置的依据，编制在实际运行中还附载了一部分“人事管理”的功能。目前，事业单位人事管理制度往往只是针对编制内人员，尤其是与“保障”相关的部分，身份管理尚没有完全转变为岗位管理，造成实际中的编内、编外两种“身份”、两套“制度”。

第一，编制是各级财政部门拟定财政预算和核拨经费的主要依据，事业编制其经费来源一般由国家事业费开支，只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围内，财政部门才能列入政府预算范围并核拨经费，也就“钱随编走”。虽然国家补助的标准较低，但“铁饭碗”“公家人”的观念影响依然根深蒂固；而编外人员的经费则一般来源于公立医院各自的业务收入。

第二，事业编制人员沿用国家统一的事业单位工资制度，只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围内，人事部门才能核定人员和工资。

第三，事业编制人员沿用国家统一的社会保障制度，具有稳定性和延续性，也便于人员流动时的衔接；而编外人员相应的制度则不够完善，且各医院之间、各类别之间差异较大。

第四，公立医院日常人事管理中，为降低成本，事业编制人员其福利待遇、绩效工资往往优于编外人员，形成事实上的“同工不同酬”。

第五，事业编制人员根据专业类别一般实行专业技术职务聘任制或职员聘任制，而编外人员则有聘任制、合同制、派遣制等多样，虽然一般都是签署聘用合同，但事业编制往往更有稳定性，尤其事业编制的解聘、辞聘操作更难。

第六，在事业单位岗位管理中，公立医院的岗位设置一般基于编制人数核定，造成各级岗位职数尤其高级岗位数与实际人数不匹配。

第七，公立医院专业技术职务聘任中往往优先考虑编制内人员，对于非在编人员长期的高职低聘影响了他们的积极性和创造性，甚至相当部分非在编人员无法参加医院的专业技术职务聘任。

第八，由于传统的“身份”观念，实际人事管理中，多数编外人员的科研、晋升、出国、培训、流动、惩处等各方面的机会均逊于编内人员。自然导致编外人员思想波动大，人员稳定性差。并且，由于缺乏科学合理的编制标准，尤其事实上的编内编外两种“身份”，容易造成部分因人设事、因人设岗、争编、超编、错编、照顾关系进编等“寻租”和“不公”问题，影响医疗卫生人才队伍的建设和发展。

传统编制管理得变变了

目前，随着社会、经济的快速发展和医改的不断深入，我国公立医院的任务、财政渠道、所有制结构以及医学模式已发生重大变化，传统的编制管理已明显不适应新时期公立医院发展需求。需要改革编制制度，打破“身份”障碍，充分考虑社会医疗卫生服务需求，结合医院自身发展以及现有人员状况，给予公立医院岗位设置和人员配置的自主权，坚持从实际出发，促进公立医院人力资源结构优化和医疗卫生人才队伍建设。

同时，鉴于编制承载的“人事管理”功能，公立医院编制的改革须与事业单位改革同步、与人事制度改革同步，真正落实由身份管理向岗位管理的转变。

文/国家卫生计生委卫生发展研究中心张光鹏

延伸解读——改革和回归

“铁饭碗”“吃饭编制”VS

在现有体制下，公立医院把医师作为“公有单位人”管理，在公立医院管理中起到了重要作用。但是，不能把“铁饭碗”误读为“只要本人不犯错误，就能够无限期地受到国家承认的职业保护”。在公立医院编制改革过程中，会遇到各种利益主体的主张冲突，有的医院面临人才不足和扩张性的矛盾，有的医生存在“铁饭碗”认识而出工不出力的问题，还有的医院受到医生团队与学科建设难匹配的困惑。

随着历史的进步，应逐步淡化编制，逐步取消“铁饭碗”，让公立医院的医生纳入行业的统一管理，代之以更加公平、有效和科学的用人制度，为医疗卫生事业的发展提供更科学的用人之道。

回 归：保留“吃饭编制”。公立医院是国家出钱办的医院，其经费纳入财政预算管理。公立医院从设置那一天起，政府就核定公立医院床位编制、人员编制。公立医院的编制是其完成国家公益性任务的基本依据，保留编制或者对现有编制制度进行改革，可以保证公立医院有饭可吃，吃好饭干好事。

在此基础上，改革现有编制制度，创新编制核算机制，将更有利于医院质量提升和成本控制，促进医院可持续发展。

不求人职能编制VS

编制的固化作用扩大了医生“不求人”的思维定式，使得部分医生不善于交流沟通，进取心不强。从理论上讲，医学生从医学院校毕业，还不是真正的医生，还需要经过住院医师规范化培训，通过执业资格考试，才能成为医生。这一过程，往往有许多不确定因素。对于医学生来讲，要排除种种不确定因素，最好的办法是不断进取。而争取到公立医院的编制，则意味着获得职业保障，其含金量相当于国家公务员岗位。

工作稳定和“不求人”本身不是一回事，因此，编制改革的目的应是消除公立医院编制固化的消极影响，主要目标是保持公立医院的竞争力，在稳定队伍的基础上，引进竞争机制，鼓励创新，提高队伍的活力。

回 归：公立医院在在公共卫生安全应急事故、支医扶贫等方面也发挥着积极作用。因此，公立医院的法定职能需要通过改革编制来完善。如此，医务人员可以按照编制职能要求，履行自己的职责。

名利双收激励编制VS

现在推行医师多点执业，是医师单位人向社会人转变的关键一步。但是这一步的推进，不仅涉及观念的转变，更涉及医师管理体制的转变。在具体实践中，医院面临困惑，存在利益矛盾。

道理很简单，一方面政府积极主导的改革举措，公立医院要实施；另一方面，医院营利不得进行任何分红、不能成为投资人的收益。因此，找到让医生“名利双收”的渠道格外重要。

公立医院坚持公益性、坚持医疗服务体系的主导地位，体现在医院提供高水平诊疗服务。而这种高水平的服务并不是指高成本、高消费，而是由人才质量为基础的价值链，包括优秀医生、适应技术应用、合理治疗方案等。

回 归：医疗卫生体制的改革是世界难题，改革的重点是依靠医师更好地帮助患者解决看病贵看病难问题。因此，把目光放在调动医生积极性，是全局性战略性的思考。医生队伍建设涉及医疗卫生管理体制、运行机制、服务价格调整、医保支付、人事管理、收入分配等方面，其中的编制问题，要以激励作为手段，拿出更加有效的改革方案。

文/作者系苏州大学附属第一医院原院长葛建一

图/源自网络

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